Соотношение принятия и исполнения государственных решений. Принятие и исполнение государственных решений

Несмотря на то что принятие решений органами государственного и муниципального управления - процесс сложный, а сами общественные проблемы по своему содержанию чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.

Технология подготовки и принятия государственно-управленческого решения включает четыре основные стадии:

• 1) определение общественной проблемы и выяснение ее причин;
• 2) постановка цели;
• 3) разработка альтернативных вариантов решения общественной проблемы;
• 4) выбор наилучшего варианта.

Обнаружение общественной проблемы - это осознание факта существования некоторого отклонения от ожидаемого хода событий в государственно-общественной жизни. Источниками, из которых органы государственного и муниципального управления, их должностные лица узнают о существовании общественных проблем, могут быть личные наблюдения, официальные документы, СМИ, общественное мнение и др.

На практике при выявлении крупных общественных проблем, решение которых нельзя откладывать, органы государственного и муниципального управления постоянно следят за контрольными индикаторами, которые сигнализируют, когда положение в управляемой сфере достигает или даже превышает предельные экстремальные значения.

В сфере государственного и муниципального управления используются следующие индикаторы:

• 1) соотношение денежных доходов и расходов населения;
• 2) доля (10 или 20%) полярных групп населения в присвоении общих доходов;
• 3) доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума;
• 4) средняя продолжительность жизни мужчин и женщин и ее динамика;
• 5) доля безработных среди экономически активного населения;
• 6) соотношение роста производительности труда и средней заработной платы;
• 7) доля производственных инвестиций в ВВП или национальном доходе и др.

Определение общественной проблемы - процесс установления масштаба и причин проблемы тогда, когда она уже обнаружена. Когда общественная проблема определена, требуется постановка целей, которые будут служить основой для будущего решения. Органы государственного и муниципального управления, их должностные лица должны задавать следующий вопрос: «Какого результата мы должны достичь этим решением?».

Альтернативные государственно-управленческие решения - это два или более вариантов решения общественной проблемы. Они помогают предотвратить выбор первого попавшегося решения и найти наилучшее возможное решение. Альтернативные варианты необходимо рассматривать вместе.

Выбор альтернативы является вершиной процесса принятия государственно-управленческого решения. Следует помнить, что хороший анализ альтернатив резко сужает рамки выбора. На этой стадии органы государственного и муниципального управления, их должностные лица должны задать себе следующий вопрос: «Является ли это решение наилучшим?». Ожидаемый эффект каждого варианта должен быть просчитан вместе с оценкой вероятности того, что этот эффект будет получен.

Известный американский философ Дж. Дьюи разделяет публичный процесс принятия решений на пять последовательно сменяющих друг друга этапов. По его словам, этот процесс начинается с ощущения растерянности, за которым следует формулировка проблемы, определение возможных решений, анализ их последствий и, наконец, попытка претворения в жизнь избранного решения .

На процесс принятия государственно-управленческого решения влияет множество внутренних и внешних факторов. Среди них в первую очередь отметим следующие:

• 1) профессиональные знания и опыт лиц, принимающих государственно-управленческие решения;
• 2) наличие у субъектов принятия государственно-управленческих решений своевременной информации;
• 3) время, отводимое на принятие государственно-управленческих решений;
• 4) уровень полномочий субъектов принятия государственно-управленческих решений;
• 5) система верований и убеждений, а также способность применять специальные техники принятия решений и отстоять принятое решение.

При этом нужно учитывать, что люди больше дорожат собственным решением, чем спущенным извне. Данный фактор особо учитывается в японской модели управления. Принятию решений здесь предшествует длительное, тщательное и всестороннее изучение проблем во всех инстанциях, подразделениях и звеньях. Если у работника создается впечатление, что ему приказывают, как автомату, то это считается грубейшей управленческой ошибкой, подрывающей «социальную гармонию» в организации.

В процессе принятия государственно-управленческих решений может оказаться важным:

• 1) принимается решение одним человеком (например, президентом страны) или группой (командой);
• 2) регламентируется ли принимаемое решение действующими нормативными правовыми актами;
• 3) насколько значимым является для исполнителей принятое решение;
• 4) насколько решаемая задача нова;
• 5) имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения;
• 6) необходимо ли соблюдать конфиденциальность при принятии решения и т.п.

Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия государственно-управленческих решений.

Свои особенности имеет такое государственно-управленческое решение, как принятие нормативного правового акта, в частности федерального закона.

Законотворческий процесс в Российской Федерации осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий:

• 1) законодательная инициатива;
• 2) внесение законопроекта в Государственную Думу РФ и принятие его к рассмотрению;
• 3) принятие законопроекта;
• 4) одобрение Советом Федерации РФ;
• 5) подписание Президентом России;
• 6) официальное опубликование.

На процесс принятия государственно-управленческих решений влияет как структура высших органов государственной власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними.

В идеале законодательная ветвь государственной власти формулирует политический курс, исполнительная - претворяет его в жизнь, судебная - контролирует процесс его исполнения и выносит решения по возникающим в связи с этим спорам. Однако подобное деление существует только в идеале, а на практике функции отдельных ветвей власти переплетены и не так просто их развести между собой.

При этом «решающее значение в формулировании системы координат политического курса и распределения функций между различными правительственными учреждениями имеет господствующая идеология власти, ориентированная на демократию или авторитаризм. Смысл этой идеологии определяет степень учета “воли народа”, степень отчужденности от гражданского общества» 1 .

При принятии политических решений «фундаментальное значение имеет тот факт, что принятие... обусловлено конкуренцией различных групп влияния и политических элит в органах власти, поэтому управленческая деятельность в каждой из фаз исходно тяготеет к несогласованности. Каждый из политических субъектов склонен воспринимать лишь те факты, которые значимы для него, оценивать их с точки зрения собственных интересов и выбирать решение, выгодное прежде всего ему. В условиях, когда целый ряд политических субъектов одновременно пытается в соответствии с этим повлиять на одно и то же решение, процесс его принятия начинает приобретать стихийный характер.

Преодоление этой стихийности возможно только па пути создания условий, обеспечивающих согласованность принятия решений внешним образом. К ним относятся четкое разграничение полномочий между органами власти и существование строго формализованной процедуры» .

На наш взгляд, правы те, кто утверждает, что «существует объективная необходимость принятия общего акта, определяющего порядок подготовки и принятия актов управления, а также порядок их отмены.

Нехватка в системе законодательства единых юридических требований к актам государственного управления приводит к принятию дефектных актов как с точки зрения формы, так и с точки зрения содержания» .

Показательна в этом отношения история с приватизацией государственного имущества. Известный специалист по российской экономике профессор Гарвардского научного центра Маршал Голдмен в книге «Пиратизация России: почему провалились российские реформы» пишет: «В благодарность за свой выход победителем на выборах 1996 г. из почти безнадежного положения он (Б. Н. Ельцин) охотно пошел на то, чтобы семь организаторов его победы... поделили между собой некоторые из принадлежащих государству наиболее ценные активы в сырьевых отраслях и средствах массовой информации. В дополнение, он назначил двоих из них... на высшие государственные посты. Проявление при этом пренебрежения проблемой конфликта интересов подстегнуло “деловую” активность назначенцев. Семь влиятельных банкиров получили контроль над 50% имущественных активов страны... Они завладели даже более существенной долей в средствах массовой информации - 70% московской прессы и радио, 80% - национального телевидения» 1 .

Основными элементами процесса разработки и принятия государственного управленческого решения являются:

• 1) подготовка проекта правового акта управления (сбор первичной информации, обдумывание);
• 2) стадия прогнозирования и моделирования возможных управленческих решений и действий;
• 3) оценка предложенных альтернатив, отсев заведомо нежизнеспособных проектов и выбор лучшей из них;
• 4) согласование проекта правового акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами;
• 5) стадия принятия управленческого решения;
• 6) издание правового акта управления;
• 7) направление принятого правового акта в Минюст России для его государственной регистрации и обнародования путем опубликования в официальных изданиях;
• 8) процедура детального ознакомления с принятым управленческим актом заинтересованных лиц и исполнителей, а если необходимо, то и общественности .

И. Л. Трунов считает, что при совершенствовании государственного управления «центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений» .

Р. Т. Мухаев справедливо указывает: «Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и стабильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к правительству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьезные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О необходимости предсказуемых правил принятия решения говорил один из отцов-оспователей Соединенных Штатов Томас Джефферсон во введении к первому Наставлению палаты представителей: “Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще”» .

Полезные правила подготовки, принятия и выполнения решений (правовых актов) подготовлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и одобрены администрациями Тверской, Воронежской, Нижегородской и других областей .

Принятие решения -- это процесс анализа, прогнозирования и оценки ситуации, выбора и согласования наилучшего альтернативного варианта достижения поставленной цели.

Следовательно, процесс принятия решения -- это процесс выбора лицом, принимающим решение, наиболее эффективного варианта из множества альтернатив.

Методология – совокупность методов, применяемых в какой-либо науке.

Процесс – ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития, совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата.

Методология процесса разработки УР – это совокупность методов, приемов исследования, применяемых в ходе всестороннего исследования проблемной ситуации, нахождения способов ее разрешения, выбора оптимального способа и формирования решения.

Методология процесса РУР имеет конкретную функцию – разработку управленческого решения; базируется на специфике (определяется спецификой) конкретной организации и структурируется по этапам процесса; методы (как элементы методологии) взаимосвязаны как по этапам процесса разработка управленческих решений, так и по технологии их применения, что позволяет говорить о методологии процесса РУР как осистеме методов.

Каждому этапу РУР соответствуют общенаучные методы исследования и специальные методы разработки управленческих решений.

К общенаучным методам относятся:

Анализ и синтез (проблемной ситуации, ближнего и дальнего окружения, сильных сторон организации, целей, критериев, альтернатив, рисков);

Индукция и дедукция (например, обобщение опыта организаций в области принятия УР и адаптация разработанных инструментов к специфике деятельности и специфике проблемной ситуации конкретной организации);

Методы сбора и обработки информации (например, информации о состоянии внешней и внутренней среды);

Иные общенаучные методы.

К специальным методам относятся следующие.

По этапу определения текущего состояния организации:

Методы самодиагностики (проведение совещаний, деловых игр, тренингов).

По этапу определения желаемого состояния организации (целей):

Методы диагностики (опросы работников, анкетирование);

Методы прогнозирования;

Методы анализа опыта организаций (формирование базы знаний).

По этапу определения проблем:

Методы работы с субъектами целеполагания (организация единого процесса, направленного на выявление состояния организации, согласование проблем и целей организации);

Методы выявления рассогласования между текущим и желаемым состояниями организации путем привлечения аналитиков и экспертов.

По этапу формирования решения (модели требуемых изменений):

? «мозговой штурм» и его разновидности;

Метод морфологического анализа;

Теория решения изобретательских задач (ТРИЗ);

Построение сценариев;

Метод комиссий;

Методы анализа принятых решений и составление коллекции.

По этапу реализации решения (внесению требуемых изменений):

Методы организационного развития;

Методы командообразования;

Тренинги;

Методы активизации (стимулирования) рационализаторства и внутренней предпринимательской активности;

Методы реструктуризации;

Методы формирования организационной культуры и организационной парадигмы.

По этапу контроля за изменениями организации и разработке корректирующих решений:

Сбалансированная система показателей (BSC);

Наблюдение;

Методы управленческого учета.}

{2. Решение, государственное решение, управленческое решение. Отличия и признаки управленческого государственного решения. Управленческое решение как процесс и явление.}

Решение- Выбор одной или нескольких альтернатив из множества возможных (вариантов Р.). 2. Процесс (алгоритм) осуществления такого выбора.

Гос решение- выбор и обоснование определенного проекта действий гос орг,направленных на достиж обществ целей.

Государственное управленческое решение - это решение, принятое в установленном порядке правомочной государственной структурой. Это обязательная для исполнения государственная программа, содержащая цели и задачи, а также набор способов, средств и ресурсов материально-технического, финансового, кадрового и иного характера, необходимые для их наилучшей реализации в интересах общества

Важнейшим признаком управленческих решений является его направленность па систему организации коллективного труда, в отличие от решений, принимаемых человеком в отношении самого себя или отдельных вещественных элементов труда. Все многообразие управленческих решений, принимаемых в социальной системе, можно считать направленными на осуществление: стратегического планирования; управления управленческой деятельностью; управления человеческими ресурсами; управления производством и обслуживающей деятельностью; формирования системы управления организации; управленческого консультирования; коммуникаций с внешней средой

Существенным отличительным признаком управленческих решений является то, что оно принимается при наличии назревшей проблемы. Не определяя сейчас сущность понятия «назревшая проблема» и «проблема» (эти понятия будут рассмотрены немного позже), напомним только, что в теориях управления и менеджменте проблемой принято называть сситуацию, которая сложилась в данный момент, охарактеризовать можно такими отличиями между нужным (желаемым) и имеющимися состояниями системы подвергаемой управлению, которое препятствует ее развитию или нормальному функционированию. Проблема может стать острой, если сложившаяся ситуация угрожает самому существованию системы (например, резкое падение спроса на продукцию предприятия или фирмы).

Рассматривая управленческое решение как явление, специалисты определяют его как набор мероприятий, направленных на разрешение рассматриваемой проблемы в форме постановления, приказа в устном или письменном виде.

Управленческое решение как процесс – это выполнение восьми основных процедур:

Информационная подготовка;

Разработка вариантов УР;

Согласование вариантов УР;

Выбор одного варианта УР;

Утверждение УР;

Реализация УР;

Контроль за выполнением УР;

Информирование инициатора решения.

{3.Понятия управленческого решения. Признаки управленческого решения}

Управленческие решения (УР) - это выбор, который должен сделать руководитель, чтобы выполнить обязанности, обусловленные занимаемой им должностью. Глобальной целью разработки и принятия любого УР является обеспечение реализуемого и наиболее эффективного варианта движения к поставленным перед организацией целям.

Важнейшие требования к УР:

Реализуемость;

Эффективность, иногда - оптимальность.

Основные признаки УР:

Наличие альтернатив;

Существование цели (иногда формализованной в виде критерия);

Волевой акт.

Волевой акт при разработке и принятии УР может состоять в ограничении множества альтернатив, используемых целей и критериев, выборе минимального уровня вероятности реализации УР принятии решения, его оформления, легализации, контроля хода выполнения и т.д.

УР имеют ряд специфических особенностей, как правило:

Их разработка и, тем более, реализация требуют привлечения большого объема финансовых и материальных ресурсов;

Они оказывают важное воздействие на большие коллективы людей, срок их последействия достаточно высок;

Каждое из них в значительной мере определяет последующие решения;

Ответственность за принимаемые решения очень высока

{4.Творческий характер управленческих решений: интуитивный и рациональный подходы.}

Существуют следующие подходы к принятию управленческих решений:

1. Интуитивный - решение принимается на основе ощущения, без анализа всех «за» и «против». Как правило, интуиция развивается вместе с приобретением опыта. У разных людей это ощущение выражено в большей или меньшей степени. Однако, как показывает статистика, шансы этого подхода на правильный выбор в принятии решения невысоки. Следует подкрепить свою интуицию другими подходами к принятию решений.

2. Основанный на суждениях - это выбор, обусловленный знаниями и накопленным опытом. Логика этих решений просматривается слабо, однако, достоинством этого подхода является быстрота и дешевизна процесса выбора альтернатив. Используя знания и опыт, опираясь на здравый смысл, руководитель выбирает тот вариант, который приносил наибольший успех в аналогичной ситуации ранее. Если же в прошлом опыте руководителя не было аналогичной ситуации, то этот подход, как правило, не срабатывает.

3. Рациональный - не зависит от прошлого опыта и обосновывается аналитически. Рациональное решение какой-либо проблемы проходит несколько стадий:

Диагностика проблемы;

Формулировка ограничений и критериев для принятия решений;

Выявление альтернатив;

Оценка альтернатив;

Окончательный выбор

Процесс принятия решения не заканчивается после выбора альтернативы. Для достижения поставленной цели любое решение должно быть реализовано. На этапе реализации из интеллектуальной концепции, представленной на бумаге или в сознании руководителя, решение превращается в "конкретное действие. Причем реализация решения может потребовать принятия множества других решений, обеспечивающих выполнение главного решения.

Сущностью данного этапа является выработка программы конкретных действий государственных органов, а также других общественных субъектов, которым будут предписаны определенные обязательства по выполнению заданий.

Необходимые условия для успешной реализации управленческого решения создаются еще в период его подготовки и принятия, в чем, собственно, и заключается единство процесса управления. Поэтому уже в решении должно быть предусмотрено, кто, где, когда и каким образом выполняет ту или иную задачу. Все это создает необходимые организационные предпосылки для реализации управленческого решения.

успех реализации управленческих решений зависит и от множества факторов, таких как: признание подчиненными фактического права руководителя отдавать приказы и распоряжения; разработка плана реализации решения; организация взаимодействия и мотивирование исполнителей; контроль их деятельности; эффективная коммуникация и др.

Организации исполнении управленческого решении может быть расчленена в пространственном и временном отношениях по объектам (группам объектов), по задачам и интеРJl8Jlам времени. Дли выполнении каждой из обозначенных групп подбираются сотрудники соответствую щей квалификации (опыта) и уровни полномочий (параллельно здесь может быть решен вопрос о делегировании подчиненным недостающих полномочий), способные обеспечивать контроль за развитием событий и самоконтроль. Таким образом, в целом предполагается создание гибкой системы реализации решений с таким расчетом, чтобы, в решающий момент и в решающем месте иметь возможность сосредоточить основные силы.

Затем следует довести до исполнителей конкретные задачи или фрагменты принятого решении. Если доведение решения низовым структурам (исполнителем) проходит через несколько уровней управление, оно обязательно сопровождается контролем, чтобы исключить искажение первоначального замысла.

Осoбенность данного этапа состоит в том, что он органично связывает управляющих и управляемых (т.е. расширяет рад функциональных субъектов управлении). А это в свою очередь влечет за собой акцентирование внимание в механизме государственного управления на деятельности директивных и исполнительных подсистем. Более того, здесь в процесс принятия решений активно включаются механизмы обратной связи.

На" данном этапе происходит изменение и расширение субъектов включенных процесс управлении. Ибо в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется в только и даже не столько теми людьми кто принимает решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитаны на широквий кpyг. структур и граждан (в том числе противников данных решений, которым, тем не менее, предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач).

С точки зрения организационной структуры управления можно говорить о процессах реализации решений, у которых все исполнители находится на одном уровне (на пример, на уровне центральных органов власти) или присутствуют не менее чем на, двух уровнях государственной иерархии (в частности, на местном и региональном).

Если в, целом очертить круг основных задач решаемых государством на данном,. этапе, государственные органы должны:

сформировать программу действий на основании закона;

предусмотреть создание резервной системы реализации решений;

по возможности институализировать процесс реализации принятых решений;

осуществлять законодательный и финансовый контроль над процессом реализации решений;

организовать бесперебойное получение информации о следствиях и характере реализации целей, иметь возможность производить оценку этих сведений (на основе, выработанных критериев ожидаемого успеха,

сопоставления целей и результатов, с точки зрения интересов государственной власти. целом (или же организации, ведомства).

Многообразие стоящих перед государством задач дает возможность выделять внутри этапа реализации решений нecколько внутренних подэтапов: оперативное управление реализацией целей, мотивацию исполнителей, принятие так называемых вторичных решений, корректирующих данный процесс, контроль за использованием.ресурсов и поведением чиновничьих кадров и др.

Важным условием успешной реализации решений явлается призвание гocударственно-управленческогo решения. общественностью. Шансы на успешную реализацию любых решений значительно возрастают, когда причастные к этому люди внесли в решение свою лепту и искренне. верят в то, что делают. Поэтому большую роль играет разъяснение смысла принимаемых решений.

Современные управленческие технологии, использующие компьютерное сопровождение, дают возможность одновременно отслеживать ход реализации значительного числа мероприятий в различных областях, Непрерывнодействующий либо действующий с интервалами, диктуемыми характером запланированных мероприятий, мониторинг позволяет своевременно фиксировать намечающиеся отклонения в ходе реализации плана.

По этой причине важным элементом этапа реализации принято го управленческого решения может стать его корректировка. Она заключается в своевременном пересмотре решений в соответствии с изменением условий или характера служебной деятельности.

В числе причин, требующих изменения и дополнения уже принятого решения, могут быть:

а) плохая организация исполнения решения и отсутствие достаточной обратной связи для контроля над ним;

б) резкие и непредвиденные изменения в обстановке, -". требующие соответствующих изменений в управленческих решениях; ..

в) серьезные ошибки в первоначальной управленческом решении, которые могут привести в итоге к нежелательным последствиям,

Нередко корректировка программы действий связана и с пересмотром функций отдельных государственных органов, уточнением их ответственности. В связи с этим в стране должны обеспечиваться условия для соответствующего изменения полномочий государственных структур, повышения квалификации аппарата государственной администрации, модификации законодательной и политической базы деятельности государства.

Однако прежде чем принимать дополнительные и корректирующие решения, следует разобраться в природе названных выше причин, чтобы еще больше не осложнить ситуацию. Изменения и дополнения в решениях должны быть четко сформулированными и обоснованными во избежание дезорганизации и принятия нерациональных решений.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

3. Практическая реализация государственных управленческих решений

3.1 Декрет Президента Республики Беларусь, как форма государственного управленческого решения

3.2 Реализация государственного управленческого решения в форме декрета Президента Республики Беларусь

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Процесс разработки и реализации управленческих решений -- один из наиболее важных управленческих процессов. От обеспечения его эффективности в значительной мере зависит успех всего предпринятого управленцем дела. При принятии многих управленческих решений можно столкнуться с непредсказуемостью, вероятностным характером результата, на который оказывает влияние множество различных факторов: как внутренних, так и внешних. Непредсказуемость результатов тем выше, чем ниже уровень профессионализма управленца. Кроме того, эффективное принятие решений необходимо для выполнения государственных управленческих функций. Совершенствование процесса принятия обоснованных объективных решений в ситуациях исключительной сложности достигается путем использования научного подхода к данному процессу, моделей и количественных методов принятия решений.Принятие решений - основная часть работы управленца любого уровня. Поэтому понимание всех тонкостей процесса принятия решений в различных условиях, знание и применение различных методов и моделей принятия решений играет значительную роль в повышении эффективности государственного управления. В связи с этим, целью моей работы является изучение основных этапов разработки и реализации государственного управленческого решения.

Объект исследования: процесс принятия и реализации государственных управленческих решений.

Предметом исследования является успешная реализация государственного управленческого решения. Этот процесс на примере будет рассмотрен в главе 3.

1. Государственное управленческое решение как основа государственной управленческой деятельности

1.1 Понятие и сущность государственного управленческого решения

Для того, чтобы управлять какими-либо социальными общностями или процессами, необходимы социальные нормы, требования которых признаются и соблюдаются как субъектами, так и объектами социального управления. Необходимость такого рода норм наиболее значима в государственном управлении, являющемся важнейшим видом социального управления. Именно выработка определенной социально-управленческой нормы лежит в основе всякого государственного решения, принятие которого всегда - выбор нормы, способной урегулировать вопросы по приоритетной социальной проблеме. Социально-управленческие нормы - это требования, выраженные в правилах поведения, упорядочивающих социальные отношения в соответствии с выбранными целями человеческой деятельности. С их помощью требования субъектов управления переводятся в модели, стандарты должного поведения объектов управления. Воплощение в реальной жизни они получают в процессе разработки и реализации управленческих решений, которые можно считать сердцевиной управленческой деятельности.

По своей сути управленческое решение - разработанный и принятый, формально зафиксированный проект социальных изменений. Поэтому всякое управленческое решение есть акт осуществления управленческого воздействия, средство выражения и способ регулирования управленческих отношений в конкретно-исторических условиях и социальной среде.

Государственно-управленческое решение - осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Между тем существует более широкое понятиегосударственного решения, - это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий. Принятие государственного решения традиционно рассматривается как этап волевого акта, совершаемого субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями, при выборе одной из существующих возможностей в достижении предполагаемого результата намечаемых действий. Таким образом, государственное решение - это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о желательности и нужности того, что должно быть исполнено.

Социальный характер управленческих решений государственных органов в том, что они воздействуют не на природную или техническую среду, а на людей. Цель их побуждающего воздействия - мобилизовать людей на практическое (материальное) преобразование социальной действительности. Основное содержание данного управленческого процесса - волевое воздействие управляющих на управляемых. Если деятельность по подготовке и принятию управленческих решений всегда духовна, то деятельность по реализации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она ни осуществлялась. Исполнение управленческих решений - это практическая, а следовательно, материальная сторона управленческой деятельности, так как именно в процессе организаторской и в результате практической деятельности происходит «материализация» содержащихся в управленческих решениях социальных норм, перевод их в реальные физические действия (отношения, процессы, результаты) под воздействием управляющей подсистемы на управляемую в целях преобразования ее в новое качественное состояние. Однако управленческие решения могут иметь двоякий характер, поскольку могут быть направлены как вовне - на управляемую подсистему, так и внутрь - на управляющую подсистему. Но при этом качественная специфика управленческих решений заключается в преобразовании и стабилизации управляемого социального объекта.

1.2 Виды государственных управленческих решений

Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов государственных решении и соответственно действий властного характера. В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится находить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.

Государственные решения бывают в известной мере политическими и административными. Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчинено-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего.

Многогранные проявления общественной жизнедеятельности и возникающих в ней ситуаций объясняют большое разнообразие соответствующих решений, принятие которых требуется со стороны государства. Классификация государственных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Итак, государственные решения можно классифицировать следующим образом.

1.По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) республиканские, региональные, местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия - общегосударственные; локальные; внутриведомственные; межведомственные.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.

6. По видам государственного управления - гражданские, военные.

7. По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы); указы (президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.

8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).

9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).

11. По форме изложения - письменные, устные.

12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).

13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.

14. По характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

15. По степени публичности (открытости) - общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные.

Данная классификация выражает системную характеристику всего комплекса государственных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки.

1.3 Формы государственных управленческих решений

Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений.

Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1)правовые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений. В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы государственных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госоргана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами, межгосударственных и иных договоров.

Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут. Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Работа по унификации и стандартизации управленческих решений государства и их документарному оформлению ведется во многих странах мира. Такую работу в течение длительного времени проводят организации по стандартизации в Англии, Бельгии, Германии, Норвегии, Швеции и других странах. Роль и значение унификации и стандартизации документов особенно возросли в связи с возможностями применения в управлении компьютерных технологий.

Все государственные решения оформляются в соответствии с имеющимися стандартами, в которых закреплены основные требования к их составлению и изданию (опубликованию). Так, судебное решение обычно состоит из вводной (описательной), мотивировочной и постановляющей частей. Текстуальное содержание документа, принимаемого органом исполнительной власти в виде постановления, распоряжения или приказа, чаще всего состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (директивной, распорядительной). В констатирующей части излагаются основания (мотивы) для издания документа, а в директивной указываются конкретные мероприятия (меры), которые надлежит предпринять во исполнение намеченных действий. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются те, на кого возлагается контроль за исполнением данного акта в целом или его отдельных пунктов.

Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку составления и оформления, их регистрации, учету, передаче, приему и хранению. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных документов. Все это определяется единой государственной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в государственных органах. Для государственных решений, содержащихся в нормативно-правовых актах особенно важен процессуальный порядок (процедурные правила), определяющий весь цикл их разработки и реализации: подготовку, принятие, регистрацию, опубликование, применение и т.д. При этом все нормативно-правовые акты составляют единую систему, построенную по принципу обязательного соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих.

Наряду с этим каждое подготавливаемое решение должно быть выдержано в определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения, а также удобства восприятия специальной терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение. Оно должно ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к исполнению действий, содержать обязательную для этого информацию и указывать конкретные способы исполнения. Директивные документы (приказы, распоряжения, постановления и пр.) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных мероприятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Решение только тогда будет надлежащим образом исполнено, когда оно вполне понятно его исполнителям.

В государственном управлении необходимо максимально точно и правильно выражать смысл целесообразных форм, в которых содержатся властные требования, т.е. самих решений. Поэтому в юридической практике обычно закрепляются требования к правовым документам разного рода, их построению, соотношению частей, разбитых на статьи, пункты и подпункты, формулированию положений, используемой терминологии и т.д. Среди правил юридической техники выделим: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) ясное определение смысловых значений применяемых понятий и терминов; в) четкий юридический язык; г) емкие и точные заголовки глав и статей; д) отсылки к другим статьям; е) правильные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов; ж) реквизиты. Реквизиты государственных решений, как правило, следующие: герб (государственный, города), наименование государственного органа, название акта (указ, приказ, постановление, распоряжение и т.п.), заголовок (о чем), номер, дата принятия (подписания), подпись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др.

Стремясь упорядочить процесс разработки управленческих решений, государственные органы стандартизируют общие требования к ним в ведомственных инструкциях, памятках, рекомендациях по служебному делопроизводству. Правда, попытки различных ведомств упростить разработку решений путем их унификации во внутрислужебном делопроизводстве приводят в конечном счете лишь к излишнему бумаготворчеству. В силу чего весьма желателен общий регламентирующий акт об унифицированных требованиях для разработки однородных решений государственных органов.

1.4 Юридические основы государственных управленческих решений

В государственном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: государственными органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта государственной власти предполагает наступление определенных последствий. Принятие и выполнение государственных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последствий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (государственных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управленческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.

В повседневной жизни встречается множество государственных решений, связанных с управлением в различных сферах общественных отношений, различия между которыми весьма существенны для правоприменительной практики. Главное в них - государственное веление с целью урегулирования (упорядочения, разрешения и т.д.) общественных отношений, затрагивающих разнообразные проявления жизни и деятельности человека-гражданина в обществе-государстве. Необходимость правовой регуляции принятия и реализации государственных решений вызывает потребность в их документировании, должной фиксации фактов, событий и состояний. Принятие (издание, обнародование) государственных решений в документальной форме есть способ письменного сообщения (передачи) информации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Юридическая сила - свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права - правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных элементов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует; если поступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентификацию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих решений.

Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов государственной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях.

Государственные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).

Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право.

Основу основ всей нормотворческой деятельности государственных органов составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является конституция страны. Поэтому естественно, что главные процедуры принятия законодательных актов фиксируются в конституциях, изменение норм которых имеет особую по сложности процедуру. Подтверждающим тому примером может служить Конституция Республики Беларусь.

Наиболее характерные свойства государственно-управленческих решений заключаются в следующем. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как егодирективность, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государственно-управленческие решения отличаются такжеактивной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, какначичие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятая, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений государственных органов в реальных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаются государством. К ним относятся: 1)наличие субъектно-объектных отношений; 2) содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.; 3) процедура принятия решения; 4) форма решения; 5) время действия решения.

Среди многочисленных форм (внешних выражений внутренних связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие акты государственных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют государственные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким прежде всего относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рассмотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рассмотренным в процессе конституционного судопроизводства.

2. Технологии принятия и реализации государственных управленческих решений

2.1 Сущность процесса принятия государственных управленческих решений

Хотя процесс принятия решений - это сложный процесс, а сами проблемы по своей семантике (содержанию) чрезвычайно разнообразны, можно выделить основные общие этапы этого процесса, выяснить, как именно осуществляется акт выбора одной альтернативы из имеющегося или конструируемого множества альтернатив, выбрать курс действий, обеспечивающий получение требуемых результатов.

Процесс принятия и реализации решений, по образной метафоре Ж. Лабордэ, подобен путешествию: «Сначала вы решаете, каков ваш пункт назначения. Потом вы обдумываете, как двигаться и кого пригласить с собой. Вы можете лететь, ехать на автомобиле, на велосипеде или идти. Предположим, что вы решаете ехать на автомобиле. Тогда вам нужно найти маршрут, который для вас наиболее привлекателен. Двигаясь, вы должны помнить или видеть контрольные точки на карте и на местности, которые показывают, на правильном ли вы пути. Если ваши попутчики имеют другой, нежели вы, пункт назначения, вам нужно выяснить, в какой точке они хотят отделиться от вас. Позднее, когда вы достигаете пункта назначения, вам нужны особые способы, чтобы проверить, действительно ли это место, где вам хочется находиться, и действительно ли вы достигли всего, чего хотели». На процесс принятия решений влияет множество внутренних и внешних факторов: знания и опыт лица, принимающего решение; наличие у него своевременной информации; время, отводимое на принятие решений; уровень его полномочий; система верований и убеждений, а также способность применять специальные техники принятия решений и отстоять принятое решение.

В процессе принятия решения может оказаться важным, принимается решение одним человеком или группой (командой), регламентируется ли принимаемое решение действующими в организации правилами, насколько важным является для исполнителей принятое решение, насколько решаемая задача нова, имеются ли необходимые ресурсы для реализации решения, необходимо ли соблюдать конфиденциальность, каковы требования к качеству принимаемого решения и т.п. Некоторые из этих факторов являются взаимодополняющими, но каждый из них по-своему влияет на процесс принятия решений.

Различают запрограммированные и незапрограммированные решения. Большинство проблем, с которыми приходится встречаться, это те, которые неоднократно встречались и раньше и для которых имеется готовый рецепт решения. У нас есть «программа» решения проблемы: мы знаем, что надо делать. Это - запрограммированное решение. Иметь готовое решение удобно, но всегда существует опасность того, что ввиду изменения ситуации с тех пор, как решалась подобная проблема, готовый ответ окажется неправильным.

Принятие решений часто воспринимается как единичный акт, хотя процесс принятия решений сложен и может быть представлен в виде последовательности нескольких этапов. Рассмотрим простейшую базовую модель принятия решений Г. Саймона, состоящую из трех этапов:

* обдумывания;

* проектирования вариантов решения;

На этапе обдумывания следует проанализировать проблему, собрать необходимую информацию, четко сформулировать критерии, которым должно удовлетворять решение. На этапе проектирования осуществляется поиск и конструирование возможных решений проблемы в соответствии с конкретной системой поиска этих решений. На этапе выбора среди возможных вариантов решения выбирается лучший из всех предложенных вариантов, удовлетворяющий сразу всем рассматриваемым критериям. Как правило, в процессе принятия решений этой схемы придерживаются интуитивно, не уделяя каждому из этапов необходимого внимания, неосознанно стараясь использовать запрограммированные решения.

Этап обдумывания проблемы можно представить более подробно, разбив его на три подэтапа: 1) ощущение наличия проблемы; 2) формулирование и уточнение ее; 3) определение критериев, которыми должно удовлетворять решение. А этап выбора - на два подэтапа: 1) оценка вариантов; 2) выбор лучшего варианта. Применение структурированного подхода в соответствии с рассмотренной линейной схемой не всегда дает удовлетворительный ответ с первого раза, и может возникнуть необходимость повторить все этапы или некоторые из них заново. Таким образом, линейная схема модифицируется в циклическую, которая может быть дополнена этапами мониторинга, реализации и подведения итогов.

Согласно этой модели побуждают к принятию решений: во-первых, возникшие проблемы и, во-вторых, необходимость изменить ситуацию. В обоих случаях вначале необходимо уяснить, каков желаемый результат, затем приступить к сбору и анализу информации и к разработке вариантов решения. Информация содержит как объективные количественные данные, так и мнения и суждения различных людей. Процесс анализа и его результаты подвержены влиянию политики и культуры организации, что ограничивает количество вариантов. Выбор варианта завершает трехэтапную схему Г. Саймона. О выбранном решении необходимо проинформировать подчиненных, а тех, кто реализует принятое решение - о выработанных критериях. Процесс завершается этапами мониторинга, контроля и оценкой того, насколько улучшилась ситуация.

Чтобы наряду с указанием того, что необходимо сделать, предусмотреть в процессе управления моменты принятия решений, необходимо планирование. Рассмотрим концепцию планирования, которая применима и к таким сложным задачам, как разработка республиканских целевых программ, и к планированию индивидуальной текущей деятельности. Планирование различается по масштабам и сложности, по временным масштабам, по количеству вовлеченных людей и т.п., что существенно осложняет выработку общего подхода к этому процессу.

Планирование - процесс постепенного прояснения и детализации того, что необходимо сделать, завершается он составлением плана. В простейшем варианте план имеет три основных компонента: цели, описание действий, ресурсы. Цели должны быть сформулированы подробно и точно, чтобы исполнители могли понять, достигли ли они их в указанные сроки и выполнены ли установленные в плане нормы, а также соответствуют ли результаты критериям. Так как цели, действия и ресурсы взаимосвязаны, то разработку плана можно начинать с рассмотрения любого из компонентов, организуя итеграционный процесс. Процесс планирования обладает своей внутренней логикой, хотя она далеко не всегда очевидна ввиду сложности самого планируемого процесса. Рассмотрим планирование как восьмиэтапный процесс, который представляет собой скорее некую рациональную идеализированную схему, а не жесткую конструкцию, следовать которой надо неукоснительно. Эта схема позволяет осознать существование системы связанных единой логикой определенных этапов планирования независимо от того, разрабатывается ли масштабный проект или планируется ежедневная рутинная работа. Этапами процесса планирования являются:

1 . Определение целей (что именно Вы и Ваша команда планируете достичь?).

2. Генерация и оценка вариантов (каковы возможные направления действий? какое из них после оценки всех вариантов представляется наилучшим путем достижения целей?).

3. Определение действий (что необходимо сделать для реализации выбранного варианта?).

4. Установление очередности действий (в каком порядке лучше всего выполнять эти действия"?).

5. Определение необходимых ресурсов (какие ресурсы потребуются для реализации плана?).

6. Пересмотр плана (сработает ли план? Если ответ отрицательный, следует вернуться к п. 3., п. 2 или п. 1).

7. Подготовка плана действий и рабочего графика (кто, что и когда должен делать?).

8. Мониторинг и контроль, коррекция плана в случае необходимости.

Рассмотрим каждый из восьми этапов планирования более подробно. Первому этапу рекомендуется уделять достаточное внимание, учитывая контекст планирования, и не торопиться приниматься за решение вопросов следующих этапов, чтобы впоследствии не увязнуть в деталях. Постановка целей должна сопровождаться разработкой критериев оценки степени их достижения. Цели должны удовлетворять принципам SMART (быть конкретными (Specific), измеримыми (Measurable),достижимыми (Achievable), релевантными (уместными, Relevant) и согласованными по времени (Timed)). Цель рекомендуется формулировать так, чтобы была именно постановка цели (желательно с количественными критериями), а не общая декларация о намерениях. Выяснив с максимально возможной точностью то, что нужно достичь, необходимо рассматривать, как именно достичь поставленных целей. В качестве результата генерации и последующей оценки возможных вариантов действий выступает предпочитаемый вариант действий. На этом этапе возможно проведение различных консультаций, в том числе и с подчиненными. Оценка вариантов на систематической и рациональной основе осуществляется как сравнение вариантов сразу по нескольким (возможно, разнородным) критериям. На этом этапе оказывается важной форма представления информации в виде матрицы оценок «варианты - критерии», где элемент матрицы, расположенный на пересечении какой-либо строки и какого-либо столбца, есть оценка варианта, соответствующего строке, по критерию, соответствующему столбцу матрицы. Такое представление не выявляет «лучший вариант», но позволяет сразу отбросить некоторые заведомо неудовлетворительные варианты; разнородные критерии могут быть проранжированы по их относительной важности. Часто такое представление информации позволяет обнаруживать необходимость в конкретной дополнительной информации. На третьем и четвертом этапах составляется перечень всех возможных действий, необходимых для достижения целей, и осуществляется упорядочение их. Выясняется, какие действия не могут быть начаты до завершения других, какие выполняются параллельно, для каких безразлично время их выполнения. Работа начинается с составления списка действий и завершается указанием очередности их выполнения.

Составление любого плана требует оценки времени осуществления любого рассматриваемого действия. Часто используется метод «тройной оценки» времени, по которому сначала выясняют у исполнителя максимальное время, требующееся для выполнения работы, затем минимально необходимое время и, наконец, принимая во внимание все известные факторы, наиболее вероятное время. Выясняя у исполнителя то, как часто требуется максимальное время для выполнения работы, как часто - минимальное и наиболее вероятное, находим время, которое может быть затрачено для осуществления рассматриваемого действия. К этому моменту, как правило, уже имеются грубые оценки необходимых ресурсов, уточнение которых целесообразно осуществлять следующим образом:

* составить полный список требуемых ресурсов с указанием стоимости каждого;

* определить, когда и на какой срок потребуются эти ресурсы, какие из них имеются в наличии или могут быть легко получены, когда это потребуется;

* определить дефициты и оценить расходы на приобретение дополнительных ресурсов;

* исследовать возможность равномерного потребления ресурсов;

* откорректировать план с учетом наличия ресурсов или приобрести недостающие ресурсы.

В процессе пересмотра плана необходимо выяснить, не забыты ли какие-либо важные действия, приведет ли реализация плана к изначально поставленным целям, не выйдут ли расходы за пределы бюджета, какова вероятность осуществления плана. На этапе подготовки плана действий и рабочего графика подробно указывается то, - что, как, в какие сроки и кто должен сделать. Необходимо обсуждать план, вовлекая заинтересованных участников и обеспечивая их необходимой информацией.

государственное управленческое решение

2.2 Проблемы мониторинга и контроля в процессе реализации государственных управленческих решений

Рассмотрим проблемы мониторинга и контроля за выполнением действий и обеспеченностью ресурсами. В процессе контроля можно выделить четыре этапа: установление норм, наблюдение за значениями фактических показателей, сравнение фактических показателей с нормами, корректирующие действия (от незначительных вмешательств до перехода к «резервному» плану). Одна из современных тенденций развития управленческого контроля заключается в том, чтобы контроль все больше и больше заменялся самоконтролем.

Многоэтапный процесс мониторинга и контроля может быть представлен следующими этапами. Этап 1 - цели более высокого уровня - вынесен за пределы контура управления, если это находится вне области компетенции организации или подразделения. На этапе 2 -определяются измеримые цели. На этапе 3 выбираются количественные параметры, определяющие степень достижения целей. На этапе 4 устанавливаются нормы или критерии требуемого качества исполнения. Этапы 1-4 последовательно определяют контролирующую деятельность или переориентируют текущую деятельность. Этапы 5-8 - это этапы непосредственного мониторинга, при осуществлении которого получают информацию о текущей деятельности (этап 5), измеряют результаты исполнения (этап 6), сравнивают измеренные результаты с нормами (критериями) (этап 7), решают, нужны ли корректирующие действия (этап 8). На этапе 8 осуществляется ветвление процесса: продолжить без изменений, если коррекция не требуется (этап 8а), произвести корректирующие действия для улучшения исполнения (этап 86); пересмотреть и изменить цели, параметры или нормы (критерии) (этап 8в). После этапов 8а и 86 снова осуществляется мониторинг (переход на этап 5), а после этапа 8в возможен переход на этап 4, этап 3 или даже на этап 1.

Контроль как управленческий процесс заключается преимущественно в побуждении людей делать одно и не делать другое. При установлении норм, мониторинге и корректировке деятельности важны согласование участниками рассматриваемых вопросов и учет факторов, определяющих их мнения. Эффективность управленческого контроля в значительной степени зависит от норм, которые так же, как и цели, должны удовлетворять принципам SMART . Нормы должны восприниматься исполнителями как значимые (существенные для достижения целей), ясные (не должно быть сомнения относительно ожидаемого результата), справедливые (ко всем должны предъявляться одинаковые требования), корректируемые (допускается возможность снижения норм в случае необходимости), честные (выполнение норм не ведет к их автоматическому повышению). Правила установления норм зависят от многих факторов. Выделяют следующие источники установления норм: прошлый опыт, расчеты, согласование, передовой опыт, чутье.

Для обеспечения измерения и мониторинга результатов используются следующие средства мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, собственная статистика, отчеты и доклады (регулярная отчетность и отчетность в исключительных случаях). Осуществляя мониторинг, полезно иметь в виду, что сбор информации требует времени и что избыток информации, возможно, не менее вреден при проведении анализа, чем ее недостаток.

Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть представлена в наглядной (визуальной) форме; уведомлять, представляют ли данные объективные результаты измерения или расчетные оценки, имеющие автора; должна быть непротиворечивой (все противоречия необходимо устранить); должна иметь адресата, полномочного осуществлять контроль; освещать только действия подотчетного периода (если содержится в отчетах).

Применение информационных технологий позволяет создавать собственные базы данных и фонды методов решения управленческих задач, использовать прочие базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников. Информационные технологии должны быть хорошо спроектированными релевантными системами. В противном случае огромные объемы информации, порождаемые плохо спроектированными системами, могут только затруднить обнаружение важных связей. Необходимо помнить, что система планирования и контроля не может быть лучше, чем информация, на которой она построена.

В качестве примеров планов, построенных в соответствии с приведенной методологией, могут служить государственные целевые программы,семь основных разделов которых отражают выделенные в методологии этапы:

* цели и задачи;

* система мероприятий;

* ресурсное обеспечение;

* организационно-экономический механизм реализации;

* организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;

* оценка ожидаемой эффективности.

Таким образом, классифицируя выявленные проблемы как структурируемые, можно применить структурированный подход и к их решению, и к их планированию. Если же проблемы плохо поддаются структурированию, если их решение в большей степени опирается на опыт и интуицию лица, принимающего решение, чем на построенные или применяемые готовые рациональные конструкции, то необходимо в соответствии с принципом экологичности управления и принятия решений переходить к конструкциям, технологиям и моделям, основанным именно на «неудобных» для структурированного подхода свойствах ситуации, используя для разрешения проблем эти неопределенности, «мягкости» в описании ситуации как положительный ресурс.

2.3 Управление изменениями в процессе реализации государственных управленческих решений

Сложность, операциональная замкнутость социальных систем может приводить к изменениям, порожденным способностью таких систем к самоорганизации и связанным с выходом системы на новые собственные состояния (или на другое собственное поведение). В этом случае также возникают задачи управления и принятия решений в условиях непредсказуемой смены ситуаций, повышенной неопределенности - задача управления изменениями. Следовательно, существует внутренняя связь между управлением изменениями и решением проблем.

Многие изменения и проблемы являются локальными и носят дискретный характер. Очевидно, что в каждодневной практике государственный служащий регулярно имеет дело с потоком «небольших» проблем, которые по своему содержанию являются изменениямирутинных заданий и решаются, как правило, довольно быстро, не вызывая ни у кого особых затруднений в процессе своего решения, так как известно, что делать в ситуациях подобного рода. В этих случаях задача управления сводится к тому, чтобы получить необходимые ресурсы и, пользуясь обычными (рутинными) методами, решить проблему. Однако даже такие изменения, не говоря о более радикальных, могут порождать другие изменения, другие проблемы, которые значительно труднее исходных поддаются классификации, а их решение не лежит на поверхности, далеко не являясь очевидным. Они требуют иных подходов как с точки зрения выявления того, что необходимо сделать, так и с точки зрения способов достижения целей.

В процессе государственного управления часто приходится иметь дело с социальными изменениями, которые выходят за рамки повседневной рутинной деятельности, для которых не ясен тип изменения, не ясно, что влечет за собой изменение, кого оно затронет и на кого повлияет. И даже не ясно, чего нужно достичь в конечном итоге. Для таких изменений методы требуют как для каждого из этапов изменений, так и для всего процесса в целом желания, умений, навыков и концентрации усилий всех участников изменений для правильной организации процесса.Ситуации изменений такого рода называют ситуациями неограниченных изменений. Неограниченная ситуация характеризуется длительным, неопределенным временным масштабом, приоритеты в ней далеко не очевидны и сомнительны; нет уверенности в том, в чем именно заключается проблема; создается впечатление, что решения просто не существует; неизвестно, что должно быть известно; количество людей, вовлеченных в изменения, велико; ситуация не поддается извлечению из контекста; изменение имеет неопределенные, но серьезные последствия, вызывающие тревогу у участников. В подобной ситуации границы изменений расплывчаты, изменения вмешиваются в привычную жизнь и изолировать их невозможно; происходит постоянное «разрастание» проблемы: проблема увеличивается, как снежный ком.

В противоположность ситуации неограниченного изменения, ситуации, в которых не так трудно понять, о чем идет речь, как с ними обращаться и где находятся границы проблем, которые похожи по возможной своей постановке на математические задачи, называют ситуациями ограниченных изменений. Другими словами, ситуация ограниченных изменений - это хорошо определенная проблема. Ограниченную ситуацию (затруднение) характеризуют ясность в приоритетах, ограниченный временной масштаб; известно, каким должно быть решение и в чем заключается суть проблемы; ситуация может рассматриваться как автономная и может быть поставлена как локальная задача; последствия изменений ограничены; количество людей, вовлеченных в изменение, также ограничено; известно, что должно быть известно (что важно для постановки задачи).

Проблемы (или ситуации), связанные с изменениями, можно классифицировать, используя значения двух параметров: «уровень эмоциональной вовлеченности людей» в проблему и «степень вычислительной сложности» . Тогда каждую ситуацию изменений можно изобразить в виде односвязной области на плоскости с горизонтальной осью - «техническая сложность» и вертикальной - «эмоциональная вовлеченность» (см. рис. 1).

Горизонтальная ось направлена слева направо: от низкой вычислительной сложности вблизи нуля и правее его - к высокой. Вертикальная - снизу вверх: от низкой эмоциональной вовлеченности вблизи и выше нуля к высокой. Тогда ситуации, расположенные в положительном квадранте вблизи начала координат представляют собой ограниченные ситуации с «жесткими» методами их решения. Ситуации, расположенные вдоль диагонали положительного квадранта, представляют собой ситуации, в которых уравновешены «Эмоциональная вовлеченность» и «Техническая (вычислительная) сложность». По мере удаления ситуаций от начала координат, двигаясь по диагонали квадранта, являющейся биссектрисой координатного угла, все больше подходим к ситуациям, являющимся ситуациями неограниченных изменений, проходя сначала ситуации относительно ограниченных изменений, затем ситуации, которыми хотя и пытаются управлять, но они не поддающихся управлению, попадем затем в так называемые «проклятые» ситуации.

Подобные документы

Постановка проблемы принятия управленческого решения, ее содержание и направления исследования, формулировка. Порядок и правила исполнения государственного решения, построение дерева целей. Нормативно-правовое обоснование и документальное оформление.

контрольная работа , добавлен 03.03.2015


Понятие, функции, задачи государственного и муниципального управления. Разновидности управленческих решений. Технология подготовки и реализации управленческих решений в Управлении Федерального Казначейства. Контроль и мотивация управленческих решений.

курсовая работа , добавлен 19.12.2015


Понятие государственного управления и политической деятельности. Основные приоритеты политики. Полномочия Президента Республики Беларусь, его основные задачи и функции в сфере государственного управления. Формы работы Президента Республики Беларусь.

курсовая работа , добавлен 29.03.2014


Понятие, формирование и реализация управленческого решения в государственном и муниципальном управлении. Анализ и решение проблем в системе контроля за исполнением управленческих решений, принимаемых в Администрации Тракторозаводского района Челябинска.

дипломная работа , добавлен 22.08.2012


Характеристики процесса государственного управления. Подготовка и принятие политических и административных решений в процессе государственного управления. Этапы формирования, направления реализации, информационное обеспечение. Контроль за законностью.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Государственная политика Республики Беларусь, ее сущность и содержание. Принятие и вступление в силу нормативных актов. Процедура принятия закона. Разрабатываемые управленческие решения. Реализация и оценка эффективности государственного управления.

реферат , добавлен 09.11.2008


Место прокуратуры в системе государственных органов, ее структура и основные направления ее деятельности. Виды прокурорского надзора и его реализация. Компетенции Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его территориальные органы.

реферат , добавлен 11.03.2011


Понятие и виды органов государственного контроля - одной из форм осуществления государственной власти, обеспечивающей соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. Контрольные функции Президента и Национального собрания.

курсовая работа , добавлен 23.02.2016


Теоретические аспекты контроля при реализации управленческих решений в органах власти. Направления совершенствования системы контроля при реализации управленческих государственных решений в департаменте экономического развития Белгородской области.

курсовая работа , добавлен 01.06.2015


Понятие и общая характеристика государственного управления, виды его эффективности, формы и методы оценки в Республике Беларусь. Государственное управление как совокупность взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса.

Понятие, раскрывающее механизм и степень вовлеченности и включенности интересов и деятельности граждан и их объединений...

§3. МЕХАНИЗМ ВЫРАБОТКИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ. ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

Осуществление публичной политики, сопряженное с регулированием ресурсов общества, выступает своего рода продуктом того или иного цикла политического процесса, будучи его итоговой фазой, результирующей стадией.

Стратегия и иерархические уровни в механизме государственного управления

В широком смысле категория "управление" нередко определяется, как функция органических систем, различной природы и сложности, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание внутреннего режима функционирования и реализацию программы10. Социальное управление выделяется из других управляющихся систем тем, что в его рамках действуют не только стихийные механизмы, а сразу две взаимосвязанные детерминанты: и сознательный, и спонтанный способы регуляции. Чем же, в свою очередь, отличается государственное управление как тип социального управления, например, от других его разновидностей, как, скажем, управление транснациональной корпорацией или финансово-промышленной группой, иногда даже превышающих по общей численности своего персонала население некоторых небольших государств?

Отличие от руководства частной фирмой состоит прежде всего в универсальном характере государственного управления, обусловленном всеобъемлющим охватом властных полномочий и функций, потребностями в регулировании практически всех видов общественных ресурсов и сфер публичной жизни. "Корпорация должна найти тот род деятельности, для которого она более всего пригодна, и заняться им,- отмечают английские политологи А. Лоутон и Э. Роуз. - Что касается учреждений государственной сферы, то они выполняют все виды деятельности, которые предписаны им законодательством, распоряжениями и так далее"11.

В анализе специфики государственного управления следует учитывать и всеобщую роль конституционного, государственного прав как систем базовых норм, от имени народа регламентирующих (в большей или меньшей степени, в зависимости от вида политического режима) все главные сферы активности людей и определяющих фундаментальные принципы взаимоотношений между гражданами и общественными институтами. Кроме этого, все отдельные звенья и элементы механизма государственного управления обладают легитимными полномочиями и властными функциями; универсальной формой с весьма жесткими регламентами и санкциями; административными средствами и инструментами; и наконец, комплексом коллективных ресурсов, используемых от имени и в интересах всего народа. Итак, если сформулировать рабочую дефиницию категории государственного управления, то последняя представляет собой особый тип социального управления, при котором государственная организация, как иерархизированный политический субъект, во-первых, обладает универсальным комплексом публично-властных полномочий; во-вторых, официально применяет административные методы руководства и принудительные санкции; в-третьих, использует легитимные формы социального общения и легальные способы взаимодействия с группами и индивидами и, наконец, в-четвертых, занимается целенаправленным регулированием коллективных ресурсов социума.

В рамках англо-американской традиции категория "государственное управление" (public management) является наиболее широкой по объему, включающей в себя как "государственную или публичную политику" (public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, так и собственно "государственное администрирование" (public administration), направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологию работы управленческого персонала.

Итак, государственная политика в этом смысле сопряжена с выработкой стратегического курса общества, основных направлений развития государства и способов осуществления его целей и задач. В структуре механизма современной государственной политики можно выделить следующие блоки: 1) формирование легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики; 2) разработку стратегического курса и принятие государственных решений; 3) административные и прочие средства реализации управленческих решений и 4) блок государственного контроля и арбитража, обеспечения самокоррекции политического режима и "обратной связи" с объектами государственного руководства.

Начнем со способов представительства и моделей формирования самих субъектов государственной политики. Их можно свести к четырем основным типам: элитистскому, карпоративистскому, плюралистическому и партисипаторному, которые охватывают практически весь системообразующий спектр политического управления, начиная с гиперконцентрации государственной воли в руках одного или нескольких людей (восточные древние деспотии Египта фараонов или императорского Китая) и вплоть до плебисцитарных механизмов или партисипаторных способов формирования субъектов общественного волеизъявления.

Сторонники концепции элитизма считают, что государством управляют избранные или назначенные "немногие профессионалы", хорошо подготовленные, информированные и поэтому вполне компетентные, а чрезмерное расширение социального представительства и границ политического участия приводит к кризису и снижению эффективности действия всей системы государственного управления. Субъектом государственной политики выступает элита, которой делегируются основные полномочия принятия стратегических для страны решений и которая аккумулирует коллективную волю нации. Корпоративисты исходят из иных предпосылок, а именно из модели согласования в рамках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов, как через парламентские механизмы, так и посредством специальных функциональных структур типа "трехсторонних комиссий", включающих в себя работодателей и профсоюзы, и где правительственные органы выполняют роль арбитра. В рамках плюралистической модели органы, руководящие государством и вырабатывающие государственную стратегию, формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства.

Сторонники так называемой партисипаторной12 системы управления ратуют за кардинальное расширение сферы влияния народных масс на процесс формирования государственной стратегии, а также выступают за существенную децентрализацию властных полномочий государственных субъектов, смещение центра тяжести в сторону регионального уровня принятия решений и порядка самоуправления локальных сообществ граждан.

Способ формирования носителей общественной воли, порядок представительства и участия масс в государственном управлении связывает последнее с макрополитическим процессом через составляющий его избирательный процесс. В случае выборов и смены высших должностных лиц или правящих партий может измениться либо возникнуть совершенно новая государственная стратегия (смена либералов или консерваторов социалистами). В демократических странах выборы высших должностных лиц и представительных органов власти (от президента и парламента до муниципалитетов) и являются по сути дела тем самым легитимным способом формирования интегральной воли, выражения общественных интересов. На референдумах и плебисцитах все избиратели на короткий момент непосредственно становятся в известном смысле "коллективным субъектом" государственной политики. Даже в ряде современных монархий стран "третьего мира" все чаще используется механизм выборов главы государства. В Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах монарх избирается из числа султанов или эмиров, являющихся наследными правителями структурных единиц этих федераций. Замещение трона в Саудовской Аравии также характеризуется элементами выборности монарха из среды "благородной" королевской семьи, причем этот пост часто получают не сыновья, а братья короля. В Свазиленде племенной совет "Ликоко" избирает наследника престола из числа сыновей покойного короля.

Следующим, вторым по счету, звеном в механизме государственной политики выступает разработка государственной стратегии и принятие государственных решений, связанные с законодательным процессом и оперативным управлением со стороны органов исполнительной администрации. В этом блоке активное участие в выработке государственной политики принимают и законодательные (парламент), и исполнительные (правительство) институты. В зависимости от соотношений властных полномочии между ними выделяются две основные модели разработки государственной стратегии и принятия решений: "активная" и "представительская".

В первом случае законодательными институтами формулируются базовые принципы и конституционные нормы, вырабатывается стратегия общегосударственной политики, в то время как в ведение исполнительных органов закрепляется практическая реализация стратегических решений и сама технология оперативного управления. Согласно же второй, представительской, модели управления, существующей, к примеру, в ряде стран Европы, законодательные, парламентские органы ограничиваются лишь формулированием самых общих ориентиров и правил игры, а принятие многих важных оперативно-стратегических решении передается в структуры исполнительной власти.

Третий узел механизма осуществления государственной политики включает в себя процесс применения технологических приемов и методов оперативного управления, обусловленных необходимостью реализации стратегических целей и решений и ориентированных в первую очередь на практическое управленческое воздействие. Этот этап управленческого цикла самым непосредственным образом связан с политическими режимами, отражающими особенности институционального взаимодействия государственных органов с рядовыми гражданами, так же как и сами методы политико-правового управления с той или иной страной (соотношение принуждения и убеждения, насилия и закона и прочего).

И наконец, последний блок в механизме государственной политики отвечает за обеспечение контроля управленческого процесса и самокоррекцию его режима. Разрешение конфликтов, работа системы надзора и арбитража, обеспечивающей действие "обратной связи", связано прежде всего с судебно-конституционным процессом и функционированием контрольно-надзорных институтов (прокуратура, омбудсман).

В связи с анализом иерархии функциональных блоков формирования и осуществления государственной политики встает вопрос о субординации между самими носителями государственных полномочий, координации между субъектами и объектами государственного управления. Уже упоминалось, что государство представляет собой систему субинститутов, подразделяющихся по своим полномочиям и функциям на "горизонтальный" (отрасли власти) и "вертикальный" (уровни власти) ряды. В свое время А. Бентли отмечал, что процесс государственного управления делится на групповую активность людей, действующих в рамках трех ветвей власти, то есть, условно говоря, на три "горизонтальных" субпроцесса: законодательный, административный и судебный процессы. Эта "горизонтальная" иерархия субъектов государственного управления, их функций и полномочий, значительно усложняется в федеративных странах, где существует три или даже более "вертикальных" уровней власти и соответствующих им носителей.

Не менее иерархизированную структуру имеет сам объект государственной политики и управленческого воздействия, то есть общество. Структурирование гражданского общества как сферы государственного воздействия рассматривается в специальной литературе по разным основаниям. Во-первых, имеется подход, согласно которому в качестве объекта государственного регулирования выделяются сферы общественной жизни, отдельные. виды, существующих в обществе, ресурсов и соответствующие им направления государственной политики: экономическая, социальная, культурная, экологическая, образовательная, информационная и другие. Во-вторых, основанием для классификации объектов государственного управления может служить деление на различные социально-демографические, профессионально-квалификационные или этнические группы людей. На изменение социального положения этих групп направляется то или иное управленческое воздействие, в соответствии с которым осуществляется специфическая женская, молодежная или этнонациональная политика, или же, например, политика доходов и занятости в дифференцированном выражении по отдельным социально-профессиональным слоям населения. В качестве иллюстрации здесь можно привести проведение государством социальной политики в условиях, когда постиндустриальная перестройка экономики требует политики государственных субсидий для переквалификации и поддержания "на плаву" работников "старых", то есть выходящих из оборота специальностей и профессий.

Государственная политика, таким образом, представляет собой, во-первых, совокупность соподчиненных действий многих людей, во-вторых, взаимодействие управленческих звеньев и блоков институционального механизма, направленное на выработку и реализацию стратегических целей и решений и, в-третьих, определенный управленческий цикл, в котором отсутствует жесткая последовательность функциональных фаз, поскольку нередко они идут параллельно, и в этом круговороте нет четко выделяющегося начала и конца. "Всякая государственная политика выступает комплексным феноменом, состоящим из действий многих выборных, назначенных или нанятых чиновников,- отмечает в книге "Процесс разработки политики" Ч. Линдблом.- В то же время в публичную политику вовлечено и множество отдельных граждан с их поступками"13. Центральным звеном в общем механизме государственной политики является фаза принятия стратегических и оперативно-тактических решений.

Процесс принятия государственных решений: модели, способы и основные этапы

В социальной теории существует немало определений категорий политического и управленческого решений. Приведем лишь два варианта из числа наиболее распространенных и типичных определений этого научного понятия. Во-первых, в соответствии с постулатами теории "рационального выбора" (rational choice) государственное решение связано с выбором модели поведения из ряда альтернативных вариантов. Политическое решение - это выбор одного из минимум двух возможных политических действий. Во-вторых, в рамках деятельностного подхода" государственное решение определяется как идеальный результат деятельности и оптимальные средства ее достижения в работе органов публичной власти, цель, имеющая императивное значение в пределах своей компетенции.

Существуют две наиболее распространенные точки зрения, в рамках которых определяются границы процесса принятия политических решений: узкая и расширительная. Согласно первой версии процесс принятия решений ограничен лишь теоретико-аналитическими процедурами и мыслительными операциями, завершающимися выбором оптимальной модели решения и ее достаточно жесткой формализацией. Вторая же позиция раздвигает границы этого процесса, включая в него и практические, технологические мероприятия по реализации решений. По сути дела, последняя позиция отождествляет весь процесс политического управления и механизм государственной политики с осознанным принятием и осуществлением государственных решений. В известной степени это исключает из управленческого процесса спонтанные факторы и стихийные регуляторы политической жизни.

В современной политологии специальные концепции, в границах которых интерпретируется процесс принятия государственных решений, нередко подразделяются на два основных типа: 1) описательный (дескриптивный) и 2) нормативный (прескриптивный). В чем же состоит различие между этими подходами к анализу государственных решений? Описательное направление исходит прежде всего из принципа эмпирического исследования и дескриптивного анализа политического поведения лиц, принимающих решение (ЛПР), а также из взаимодействий политических субъектов в конкретной ситуации. В рамках дескриптивного подхода может быть описана и деятельность отдельного политического лидера, связанная с мотивами и причинами принятия того или иного индивидуального решения. Например, анализ психологических факторов принятия решений Президентом США в условиях стрессовых ситуаций, типа Карибского кризиса, когда он берет на себя персональную инициативу и всю ответственность за последствия. Возможным вариантом служит также и изучение установок и мотивов группового поведения при принятии коллегиальных решений, когда, например, группа из 5-10 профессиональных политиков принимает государственное решение, касающееся судеб миллионов граждан, как это было в свое время с известными решениями о вводе советских войск в Афганистан или же российской армии в Чечню.

В отношении специфики нормативных теорий принятия решений можно отметить их концентрированное внимание к разработке оптимальных правил и процедур, алгоритмов и формализованных моделей, в соответствии с которыми должен строиться целостный процесс принятия государственных решений. Эта концепция ориентирована на рационализацию политических решений, поскольку разрабатываемые в ее границах стандартные алгоритмы призваны повысить эффективность выбора целей и средств их достижения, фокусируемых в нормативной формуле оптимального для заданной политической ситуации решения. В то же время слабость нормативного подхода состоит в известном преувеличении роли "идеальных типов", рациональных моделей решения, отвлекающихся от самих субъектов управления, их интересов, ценностей и установок лиц, принимающих решение (ЛПР), а также существующих иерархических отношений между ними.

Одним из первых исторических прецедентов возникновения иерархии субъектов государственного управления (ЛПР) является Древний Египет эпохи фараонов, а именно, сформировавшаяся уже в Древнем Царстве, "египетская пирамида" так называемых "послушных призыву". "Послушные призыву" - это те, кто должен был непосредственно выслушать и беспрекословно выполнить приказ вышестоящего начальника или своего господина. Одно и то же лицо (ЛПР) могло обладать двойным статусом: иметь своих "послушных призыву" и состоять одновременно в группе "послушных призыву" начальника уже более высокого ранга, образуя тем самым иерархию управленческих страт. В одну из этих групп могли входить лишь крупные сановники, придворные фараона, в другую, вместе со свободными - рабы, в третью - только рабы.

Выше можно было заметить, что существуют некие принципы взаимоотношений между субъектами и объектами государственного управления, а именно, соответствие субъекта объекту; обратная связь объекта с субъектом, и соотносительность и взаимообращаемость субъектов и объектов в процессе принятия политических решений. Первое правило связано с тем, что зона легитимных полномочий и властной компетенции, скажем, у парламентского комитета по социальной политике, должна покрывать область подготовки и проведения законопроектов по социальной сфере, не распространяясь специально на функциональное поле комитета по оборонной политике или непосредственно в область оперативного управления региональными биржами труда. Другими словами, объем властных полномочий и ответственности государственного субъекта, принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого социального объекта. Принцип обратной связи и самокоррекции решений определяет порядок, при котором принимающие решения руководители или коллегиальные органы должны постоянно взаимодействовать со своим объектом управления (молодежь, безработные, представители малого бизнеса и так далее), периодически корректировать отдельные политические решения, а если возникнет необходимость, то и всю государственную стратегию, в зависимости от успеха или неудачи в осуществлении правительством социальной или экономической политики.

Что касается последнего принципа, то он напрямую связан с уже рассмотренной иерархией субъект-объектных уровней в государственной политике, а также с проблемой классификации политических решений, критерии которой обусловлены ролью субъекта принятия решения, так же как и объектом руководства, по поводу которого данное решение принимается, и наконец, самим характером их взаимодействия. Одна из интересных попыток типологизации политических решений была предпринята польским политологом Т. Клементевичем14. Он подразделяет политические решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения (табл. 3). Добавим также, что политические решения могут быть коллегиальными и индивидуальными.

Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные и неофициальные каналы его выработки и подготовки. В качестве иллюстрации можно привести схему принятия политических решений на общенациональном уровне в современной Японии, имеющую несколько официально-институциональных этажей и "теневых" (в этом смысле "внеинституциональных") звеньев. Для подготовки и принятия нужных законодательных актов в японском парламенте заинтересованной корпоративной организации необходимо пройти довольно длинный путь. Вначале предпринимательская структура, промышленное или банковское объединение выходят на административно-исполнительный аппарат, государственных бюрократов, проходя при этом уровни сектора, департамента и руководства соответствующего отраслевого министерства. Проект решения в период правления Либерально-демократической партии Японии согласовывался с партийными функционерами в специальных Советах по общим и политическим вопросам, Комитете парламентской политики и с высшим руководством ЛДП, ее парламентской фракцией и внутрипарламентскими кокусами (так называемыми кланами "дзоку"). И только лишь после этого законодательное решение выносится на дискуссию в парламент, попадая под критику и анализ оппозиционных политических партий и средств массовой информации, и после соблюдения определенной процедуры обсуждения и голосования принимается в качестве закона, нормативного акта.

Возможно, что в чем-то еще более сложен процесс принятия решений на высшем уровне в современной России. Правила игры и социальные факторы в процессе подписания президентских указов примерно уже определились: тут и лоббистское давление, и психологический настрой Президента, и процедура длительных согласований, которая может заморозить на полгода - год подписание документа, а то и просто, образно говоря, "спустить его с рельсов". Руководители администрации, премьер, его заместители, а также другие высшие государственные руководители, согласование с которыми считается необходимым для визирования проекта указа, получают решающую возможность затормозить, а то и вообще остановить процесс принятия решений по тому или иному важному вопросу. В некоторых случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже на первый взгляд сугубо персональные решения государственных деятелей несут и коллективно-групповой отпечаток (например, интересов и ориентации президентского окружения) и предполагают порой не один уровень проработки и согласования.

Для принятия оптимального решения в государственной политике существует два основных способа выбора альтернативного варианта и определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый из них - способ консенсуса (от латинского "consensus omnium" - согласие всех) весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Именно принцип "согласия всех" используется для принятия ключевых решений в Совете Безопасности ООН. Но в то же время еще более распространенной является практика применения в государственной политике способа голосования для принятия стратегических решений. Этот способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций ЛИР, а также определение удельного веса и пропорций между большинством, меньшинством и промежуточными силами, участвующими в процессе голосования.

Процесс принятия государственных решений распадается на от дельные этапы и функциональные фазы. Существуют различные точки зрения на определение границ и числа основных этапов принятия управленческих решений. В обобщенном плане можно было бы выделить следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных решений:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической "повестки дня". На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения и создается общественно-политическая "повестка дня" для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся "продавить" свой проект того или иного политического решения.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и так далее) для осуществления принятых стратегических решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и "обратная связь" с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и "обратной связи" приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией тех или иных государственных решений заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных решений, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими формами преступности), так и решения органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и других материальных ресурсов согласно общим пропорциям, заложенным в государственном бюджете. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.

Практика реализации государственных решений тесно связана с двумя, уже обозначенными аспектами публичной политики: регулированием общественных ресурсов и институциональными способами, инструментальными средствами руководства людьми, то есть с функционированием политического режима страны.